亟须进一步发挥个人所得税的积极作用

  自1994年分税制改革以来,我国个人所得税筹集收入和调节收入分配的功能不断显现。从1995年到2014年,我国个人所得税收入从131.3亿元增长到7376.6亿元,个人所得税已成长为继增值税、营业税、消费税、企业所得税后的主力税种。2011年修订的《个人所得税法》把工资薪金性收入的扣除额提高到月收入3500元,进一步突出了其调节收入分配的功能。即便如此,个人所得税的功能发挥仍很不充分。2012年,我国城镇居民中最高收入家庭与最低收入家庭人均总收入之比为7.59∶1,甚至低于两者可支配收入之比7.77∶1。个人所得税收入调节功能之缺位由此可见一斑。当前,我国经济运行已经步入“新常态”,无论是扩大内需、加快转变发展方式;还是推动共享发展成果,实现社会公平正义,都需要进一步发挥个人所得税的积极作用。

  推进个人所得税改革,需要把握如下几点:

  理性看待个人所得税在我国现阶段调节收入分配的作用。个人所得税能够在多大程度上优化收入分配结构,既取决于个人所得税的制度设计,也取决于特定的税制结构和宏观收入分配格局。作为社会主义国家,中国经济拥有一系列鲜明特征:一是拥有庞大的国有经济,居民很少从国有资本经营收益中获得直接好处(如个人购买力的增加等),并且很少从国有资本的市场估值增长中获得直接好处;二是我国税制以流转税为主体,2014年,所得税收入占全国税收收入的比重只有1/4强,占政府一般预算收入的比重只有1/5强;三是在所得税收入中个人所得税仅占23%。这就决定了如下事实:如果税制结构和宏观分配结构不作大的调整,仅靠个人所得税改革来显著改善收入分配结构是不现实的。现实的选择是:把个人所得税改革与建立完善国有资本经营预算、完善社会保障制度以及完善初次分配制度结合起来,以托底低收入群体生活水平为重点,通过渐进的、全面的改革,逐步形成合意的收入分配结构。

  个人所得税改革的目标是加大对高收入群体的调节力度。和同等发展水平国家相比,我国的宏观税负已经不低。在此背景下,如果把改革目标确定为加快建立以所得税为主体的税收制度,那么不仅需要把中等收入人群纳入征收范围,而且需要显著提高个人所得税的边际税率;不仅要有个人所得税改革的方案设计,而且还要有相应的减税措施相配套。这样的改革思路操作起来难度极大,并且容易招致社会公众的强烈反弹。现实的选择是把改革目标放到加大对高收入群体的调节力度上。通过加强对高收入群体经营性收入、资产性收入的征管,堵塞税收流失;通过加强对高收入群体转移性支付的税收征管,堵塞遗产税、赠与税缺失造成的征管漏洞。至于推动建立以所得税为主体的税制结构的改革目标,则可以通过把更多居民逐步纳入纳税人范围的办法(使免征额的增长幅度明显低于居民收入的增长幅度),同时配以流转税的择机减免,循序渐进予以解决。

  个人所得税的制度设计应进一步体现公平性。应借鉴国际经验,实行以家庭为单位的个人所得税制度。个人所得税的计税依据应该是家庭收入,在核定家庭成员人数、抚养义务的基础上,确定适用边际税率和免征额。这样做,不仅可以使个人所得税更加公平,而且有助于充分发挥家庭在建设和谐社会中的积极作用,有助于更好地应对今后老龄化和老年贫困的严峻挑战。

  建立退税机制,加快税收征管从“代扣代缴”向“自行申报”模式转型。与以家庭收入为基础的个人所得税制度相对应的,是基于收入申报的“综合征收”管理模式。自上世纪90年代中期,我国就开始推动建立“综合与分类相结合”的个人所得税征管模式。20年过去了,改革进展并不顺利。目前个人所得税征管仍以“分类计征”为主导。究其原因,一是当前纳税人申报收入的积极性非常低,漏报、瞒报收入现象十分严重;二是对漏报、不据实申报收入的行为处罚力度偏轻。加快个人所得税征收管理模式的转型,关键是要遵照“严扣宽征”的原则建立“退税机制”:首先,税法要明确所有人都是纳税义务人,所有纳税人都有据实申报收入的义务;其次,建立预扣税款制度,根据对纳税人收入的评估,预扣其应缴税款;再次,根据纳税人申报的实际收入,退还税收机关多扣的税款;最后,保证预扣税款高于实际应纳税额,使纳税人可以从主动申报中得到实际的物质利益。这样,就可以把纳税人主动申报收入的积极性极大地调动起来。在此基础上,如果税务机关主动完善税收服务、加强税源监控、严格税收执法,建立税收征管新模式的步伐必将明显加快。

  加强信息交换与分享、提高征管效率。全面掌握个人收入状况,是加强个人所得税征收的重要基础和前提。鉴于居民收入来源的多样化,有必要切实加强税务机关之间、税务机关与工商管理、银行、证券及不动产登记机构之间的信息交流与共享。正在修订的《税收征管法》对此已做出相关规定。但要把上述有关规定落到实处,还有大量的工作要做;同时,要把上述信息的价值充分发掘出来,税务机关也有大量的工作要做。

  (作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)

 
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